Организация социальной защиты населения IIВ середине 1993 года был принят Указ Президента РФ <Об управлении пенсионным обеспечением в РФ>. Его цель заключалась в совершенствовании управления пенсионным обеспечением и усилении государственного контроля за использованием пенсионных средств. В этой связи признавалось целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы. На нее возлагались функции <назначения, выплаты и доставки пенсий, сбор и аккумуляцию средств на эти цели>. Однако пока принятие Указа не привело к созданию единой системы и практически не внесло радикальных улучшений в организацию пенсионной службы.

Фонд социального страхования (ФСС) с 1991 года осуществляет финансирование пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения и оздоровления и т. п. Платежи по ФСС производятся работодателями - предприятиями, организациями и учреждениями при величине страхового тарифа взносов в 5,4% по отношению к начисленной оплате труда. Согласно принципам формирования бюджета ФСС, 74% от начисленных страховых взносов, как правило, остаются в распоряжении страхователя с последующим расходованием этих средств на социальное страхование работников, а 26% взносов подлежат в обязательном порядке перечислению в фонд для их последующего централизованного использования.

По данным на 1994 год, основную долю поступлений ФСС - 92,4% - составляют страховые взносы. Подавляющая часть расходов приходится на выплату всех видов пособий - 69,2% - и финансирование санаторно-курортного лечения- 16,3%. Остальные средства расходуются на <обслуживание> детей (8%), капитальные вложения и др.

В организации ФСС происходят определенные изменения. В частности, Фонд выводится из-под управления профсоюзов. Согласно Указу Президента РФ <Об управлении государственным социальным страхованием> (сентябрь 1993 г.), общее управление государственным социальным страхованием возлагается на правительство с <участием общероссийских объединений профессиональных союзов>. По новой системе предусматривается представительство профсоюзов в правлениях Фонда на всех уровнях. Возможность получения помощи по линии ФСС больше не увязывается с пребыванием в рядах профсоюзов.

Деятельность бюджетного и внебюджетных фондов направлена прежде всего на выполнение социальных задач. Она обеспечивает материальные источники для финансирования программ по прямой социальной защите населения, принимающей главным образом денежные формы.

Вместе с тем, огромные средства, аккумулированные фондами, при условии наличия достаточных резервов, могут быть использованы в процессе накопления капитала посредством их инвестирования в общественное производство. Такую возможность отчетливо демонстрирует опыт развитых стран, где социальные, особенно пенсионные, фонды являются зачастую крупнейшими инвесторами. На их долю приходится значительная часть национального богатства.

Однако в современных российских условиях подобного рода активность внебюджетных государственных фондов, прежде всего крупнейшего из них - ПФ, затруднена или вообще практически невозможна. При крайней напряженности финансового положения усилия фондов направлены на выполнение их главной задачи - непосредственную выплату социальных пособий. Недостаточность, либо полное отсутствие резервов препятствует осуществлению предусмотренной законом инвестиционной деятельности.

Другой компонент организации прямой социальной защиты наиболее уязвимых слоев - управление ее деятельностью, взаимодействие и согласование институциональных структур. Обеспечение социальной защиты является задачей всего общества. Ответственность за нее разделяется между многими субъектами на разных уровнях. В социальной защите активно участвуют государственные органы, предприятия-работодатели, семья, сами ее объекты, их политические, профессиональные и общественные организации и др. Решающая роль в социальной защите принадлежит государству. Это характерно и для <реального социализма>, и для промежуточного состояния общества в переходный период, и для системы с развитой рыночной экономикой. Но конкретная интерпретация такой роли не вполне одинакова на различных этапах общественного развития.

В переходный период особенно большое значение приобрела деятельность Президента, законодательных и исполнительных органов власти. Резкое обострение социальной ситуации и повышение ее динамизма, необходимость пересмотра самих основ общественного регулирования социальных процессов в обстановке зарождающихся рыночных отношений привели к усилению законотворческой активности в социальной области. За сравнительно короткие сроки были приняты законы, указы, постановления, относящиеся к общей концепции социальной защиты, определению ее направлений, методов и нормативов, решению многих конкретных проблем. Принятые законы закладывают правовые основы для деятельности институтов социальной защиты.

Центральное место среди таких институтов занимает республиканское Министерство социальной защиты населения, созданное в 1991 году на базе Министерства социального обеспечения. На это министерство возлагается непосредственная ответственность за осуществление всего комплекса мер социальной защиты.

В своей практической деятельности министерство опирается в основном на существующие организационные структуры, прежде всего на широкую сеть первичных (районных) подразделений социальной защиты. Именно на 2,5 тыс. комитетов и отделов социальной защиты падает основная нагрузка, связанная с предоставлением денежных форм помощи. В целях повышения эффективности работы первичных подразделений предпринимаются усилия по улучшению подготовки и повышению квалификации социальных работников, а также по радикальному обновлению технического оснащения социальных учреждений. Компьютеризация способствовала бы более оперативному выполнению их функций.

В условиях переходного периода действовавшая система социальной защиты по крайней мере частично сохранилась. Но содержание работы первичных подразделений существенно изменилось: от принципа универсализма к большему учету индивидуальных характеристик <клиентов>. К тому же, если раньше задача работников <собесов> ограничивалась, главным образом, установлением величины социальных пособий в соответствии со спускаемыми сверху нормативами, то в настоящее время, наряду с этим, возникает потребность в периодическом пересмотре пособий и компенсаций, применении заявительной формы предоставления помощи, процедуры <проверки нуждаемости> и т. д. Сочетание подобных обстоятельств способствует резкому увеличению производственных нагрузок сотрудников первичных подразделений, что неизбежно ставит вопрос о совершенствовании методов их труда как условии выполнения своих функций.

Вместе с тем организационная структура социальной защиты не остается полностью неизменной. Общее направление организационной перестройки системы заключается в ее децентрализации. Если концепция, направления, нормативы социальной защиты разрабатываются в центре, то главная тяжесть ее осуществления перемещается на места.

Подобная тенденция проявляется прежде всего в создании уже упоминавшихся новых государственных организационных структур локальной социальной помощи. Их появление связано с расширением масштабов неденежных видов помощи, в частности обслуживания одиноких и беспомощных. Децентрализация проявляется и в увеличении роли местных органов законодательной и исполнительной власти при осуществлении прямой социальной защиты населения. Их права и обязанности, связанные с такой защитой, существенно расширяются.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ <О неотложных мерах по стабилизации уровня жизни населения> местные власти получили право участвовать в рамках своей компетенции в <сдерживании необоснованного роста цен>. В частности, они могут в пределах имеющихся у них средств осуществлять регулирование ценообразования на продукты питания первой необходимости, а также принимать меры по ограничению роста стоимости важнейших видов услуг для населения. Это подразумевает возможность ограничения роста некоторых категорий цен и их дотирования применительно к отдельным наименее обеспеченным группам населения.

Расширение права местных органов исполнительной власти вмешиваться в ценообразование на предметы первой необходимости сочетается с увеличением их инициативы и самостоятельности при решении социальных проблем на региональном уровне. Практически во всех областях и городах России дополнительно к общереспубликанским разрабатываются и осуществляются собственные программы социальной защиты населения. Такие программы при общем подходе различаются между собой не только размерами предусматриваемой помощи, но и методикой и механизмами ее реализации. При этом помощь, предоставляемая местными органами, может принимать самые разнообразные денежные и натуральные формы. Единственным ограничителем местной инициативы являются финансовые возможности исполнительной власти.

Например, правительством Москвы ежегодно принимается программа социальной защиты наиболее обездоленных слоев городского населения. Программа <О мерах социальной поддержки учащихся школ, студентов, детей дошкольного возраста, пенсионеров и инвалидов>, утвержденная в конце 1992 года, предусматривала определение контингента населения, особенно нуждающегося в такой поддержке, виды поддержки, механизм ее предоставления, источники финансирования и объем затрат на осуществление программы. Расходы на основные меры социальной поддержки были заложены в городской бюджет.

В соответствии с программой, различными видами социальной помощи были охвачены 3,6 млн. жителей, т. е. 31,8% населения города. В приоритетную категорию лиц, особенно нуждающихся в дополнительной социальной поддержке, были включены:

- одинокие пенсионеры и инвалиды;

- дети из семей, потерявших кормильца, круглые сироты;

- одинокие матери;

- многодетные семьи с тремя и более детьми;

- остронуждающиеся студенческие семьи с детьми.

Характер помощи дифференцируется по отдельным видам нуждающихся. Так, помощь малообеспеченным пенсионерам принимает форму доплаты к пенсиям. Помимо ежемесячных выплат, субсидий и дотаций на питание, отдельным пенсионерам производятся единовременные выплаты. Кроме того, обеспечивается ряд льгот в виде бесплатного проезда на городском транспорте, 50%-ная скидка отдельным категориям пенсионеров по оплате за коммунальные услуги и за телефон и др. В целях оказания социальной помощи инвалидам и другим маломобильным группам населения в городе начата работа по созданию удобной и доступной для них среды обитания. Предусмотрены меры по обеспечению инвалидов протезами, креслами-колясками, компенсации расходов на бензин пользующихся мотоколясками и специально оборудованными автомашинами, их ремонту и техническому обслуживанию и т. д.

В целях оказания материальной помощи семьям с детьми предусматривается выплата им ежемесячных и единовременных пособий. В соответствии с программой, городской бюджет выделяет ассигнования на поддержку школьников и студентов, в том числе на дотации и школьное питание, на проведение оздоровительных мероприятий с детьми и т. п.

Наконец, для наиболее нуждающихся пенсионеров и инвалидов в городе организована сеть благотворительных столовых, доставка продуктов питания, полуфабрикатов, горячих обедов на дом. В целом по Москве на каждые 10 тыс. пенсионеров на дому обслуживаются 236 человек. Социальные услуги оказывают 711 отделений социальной помощи. В 27 территориальных центрах открыты пункты срочной социальной помощи лицам, попавшим в экстремальную ситуацию.

В 1995 году московские городские власти установили условную <социальную норму проживания>, которая должна периодически пересматриваться. В середине года ее величина равнялась 150 тыс. руб. Всем неработающим, чья пенсия ниже этой нормы, полагается городская доплата. Она коснулась свыше 614 тыс. человек. Размер доплат определяется в зависимости от размера основной пенсии.

В результате, городские доплаты составляют существенную часть дохода социальных иждивенцев. Так, в составе дохода пенсионера по старости общефедеральная минимальная пенсия (с учетом компенсации) составляла 83,1 тыс. руб. (т. е. 55,4% его доходах тогда как городская доплата - 66,9 тыс. (т. е, 44,6%). У инвалида первой группы соответственно - 126,9 тыс. (34,6%) и 23,1 тыс. (15,4%), второй -83,1 тыс. (55,4%) и 66,9 тыс. (44,6%), по случаю потери кормильца и получающих социальную пенсию - 68,5 тыс. (45,7%) и 81,5 тыс. (54,3%). Таким образом, доля городских доплат колеблется в пределах 15,4-54,3% дохода пенсионера. Можно предположить, что они составляют немалую часть дохода и у остальных социальных иждивенцев.

Повышение роли местных органов в решении социальных проблем требует переориентации ресурсов, выделяемых для удовлетворения социальных нужд. Тенденция к такой переориентации стала проявляться уже с началом перехода к радикальным экономическим реформам. Об этом свидетельствуют, в частности, выводы упоминавшейся миссии ООН. Выступая за необходимость передачи на места ответственности за социальную помощь, миссия констатировала определенный сдвиг в этом направлении. <Централизованные структуры и процедуры по доставке социальной защиты плохо приспособлены к нынешним нуждам,- говорилось в докладе миссии.- Признавая это, правительство РФ направляет финансовые ресурсы из центрального бюджета в местные в целях финансирования мер социальной защиты, находящиеся в ведении местных властей>. Развитие тенденции к региональной переориентации ресурсов, предназначенных для социальных целей, подразумевает, в частности, оставление большей, чем раньше, доли взимаемых с населения налогов на осуществление местных программ.