Организация социальной защиты населения IМиссия ООН, побывавшая в России в 1991 году, следующим образом оценивала в своем докладе состояние ее системы прямой социальной защиты населения. <Успех мер социальной защиты будет в значительной степени определяться средствами, выбранными для доставки защиты точно определенным группам и отдельным лицам. Ныне действующая система в России не отвечает современным потребностям. Принципы, на которых она основана,- центральный контроль, ограничение ответственности на местах и использование профсоюзов как главного канала для администрирования социальных служб — противоположны тому, что нужно сейчас>. Несмотря на значительные колебания и медленные темпы, организация прямой социальной защиты населения в целом развивается по тем направлениям, реализация которых в конечном итоге может привести к изживанию отмеченных недостатков.

Организация прямой социальной защиты состоит из двух структурных компонентов. Один из них связан с мобилизацией денежных средств и их использованием; другой — с собственно организацией оказания социальной поддержки.

Материальная основа прямой социальной защиты формируется в ходе деятельности государственных специализированных фондов (бюджетных и внебюджетных) по аккумулированию денежных средств и их предоставлению под определенные социальные программы. Они различаются между собой по источникам поступлений и преимущественным объектам финансирования, направлениям расходов аккумулированных доходов.

К числу бюджетных институтов финансирования, прежде всего, относится Республиканский (федеральный) фонд социальной поддержки населения (РФ СПН). Фонд начал свою деятельность в 1992 году. Его главная задача заключается в том, чтобы оказывать материальную (денежную) помощь малообеспеченным слоям населения: инвалидам, сиротам, многодетным и малообеспеченным семьям, детям-инвалидам, одиноким пенсионерам; детям, пострадавшим от чернобыльской катастрофы и других <экологических воздействий>.

Уже по определению, практически единственным источником денежных средств Фонда является государственный бюджет. Бюджетные средства составляют 99-98% всех денежных поступлений. Гораздо более сложно выглядит расходная часть бюджета. Только треть ее приходится непосредственно на программы социальной помощи. Среди остальных статей расходов ведущую роль играют депозитные вклады и <коммерческая деятельность>. Предполагается, что доходы от них должны использоваться на осуществление <официальных> целей РФ СПН. Фонд социальной поддержки населения служит важнейшим каналом финансирования программ, осуществляемых по линии общественного вспомоществования.

Внебюджетные социальные фонды предназначены для финансирования программ, осуществляемых по линии как общественного вспомоществования, так и государственного социального страхования. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд (ПФ), Фонд социального страхования (ФСС), Государственный фонд занятости (ГФЗ) и Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Их общей отличительной чертой является сходный способ мобилизации финансовых средств. Если раньше преобладающим источником финансирования социальных программ служил государственный бюджет (т. е. общие налоговые поступлениях то теперь в основе финансирования — страховой принцип. Денежные поступления внебюджетных фондов формируются за счет обязательных взносов либо работодателей — предприятий (учреждений, организаций) и самих работающих (в случае с ПФ), либо одних предприятий (остальные фонды). В качестве базы исчисления страховых платежей для большинства плательщиков взносов используется Фонд оплаты труда (ФОТ) на предприятиях. По данным на 1995 год, не имеющий льгот <обычный> работодатель ежемесячно перечисляет во внебюджетные социальные фонды 39% начисленного ФОТ.

Из четырех перечисленных фондов деятельность двух — ПФ и ФСС — непосредственно связана с финансированием программ, призванных обеспечивать прямую социальную защиту населения. Согласно <Положению о Пенсионном фонде РФ>, с 1990 года он обеспечивает:

— целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пенсий и пособий по уходу за ребенком в возрасте старше 1,5 лет;

— взыскание с работодателей, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, про-фессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

— капитализацию средств ПФ, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц. Приоритетным направлением деятельности ПФ является сбор страховых взносов и финансирование выплаты пенсий.

Выплата страховых взносов в ПФ является обязательной практически для всех предприятий и занятых на них работников. Размер взносов для основной части городских работодателей составляет 28,0% по отношению к ФОТ, работодателей-предприятий в сельскохозяйственном производстве — 20,6%, крестьянских хозяйств, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью,- 5% и т. д. Размер взносов работников составляет 1 % относительно их заработка. От уплаты страховых взносов в ПФ освобождены только общественные организации инвалидов и пенсионеров, а также предприятия, находящиеся в собственности этих организаций. Кроме этого, часть поступлений ПФ формируется и за счет федерального (республиканского) бюджета.

Все поступления в ПФ имеют целевое назначение. Страховые взносы служат основным средством финансирования трудовых пенсий; бюджетные ассигнования — социальных пособий и других социальных выплат в рамках вспомоществования.

Некоторое представление о финансовой деятельности ПФ может дать соотношение отдельных статей его бюджета. В 1994 году поступления в ПФ составили 38 270 млрд. руб. Основным источником его доходов — на 94,4% — были страховые взносы. На ассигнования республиканского бюджета приходилось лишь 2% поступлений фонда. Практически все расходы ПФ — 98,7% — предназначались для финансирования выплат государственных пенсий и пособий.

Несмотря на огромные масштабы мобилизуемых фондом средств, финансирование пенсионных выплат испытывает возрастающие трудности. В связи с этим показательно ежегодное сокращение величины профицита (т. е. превышения доходов над расходами) ПФ. На протяжении 1995 года фонд работает фактически вообще без заделов (резервов), что не только лишает его возможности ритмично и в срок финансировать пенсионные выплаты, но и выполнять в полном объеме свои определенные законом функции, например, <капитализацию> части аккумулированных им денежных средств. Существование страхового запаса минимум в один месяц является непременным условием нормальной работы фонда (в Германии он составляет двухмесячную сумму, в Швейцарии — шестимесячную и т. д.). Отсутствие адекватного страхового запаса служит одной из причин того, что задержка выплаты пенсий становится распространенным явлением, особенно в отдельных регионах России.

Выделяются по крайней мере три источника напряженной ситуации с финансированием ПФ, препятствующей его нормальному функционированию. К ним относятся:

— ухудшение объективного состояния источников пополнения ПФ. С одной стороны, отмечается увеличение числа пенсионеров. С другой стороны, сокращается количество <кормильцев> — занятых в процессе общественного производства. Если в 1980-1981 годах соотношение между работниками и пенсионерами равнялось 2,6 : 1, то в 1992-1993 годах — 2 : 1. В настоящее время 1,8 работающих обеспечивают своими страховыми взносами 1 пенсионера. В этих условиях крайне затруднительно осуществление упоминавшегося принципа солидарности поколений, на котором основаны пенсионные фонды. Как известно, он позволяет обеспечивать заработанный человеком уровень обеспеченности путем перераспределения средств как во времени (нынешние работники содержат вчерашних, завтрашние возьмут на себя поддержку сегодняшних), так и в пространстве (где бы ни жил человек, он своим трудом и прошлыми страховыми взносами гарантирует себе определенный прожиточный уровень);

— массовые неплатежи страховых взносов на предприятиях. Экономический кризис прямо отражается на финансовом положении ПФ. <Уход> от выплаты страховых взносов объясняется главным образом тяжелым экономическим положением предприятий. Но его главными жертвами становятся пенсионеры;

— примерно аналогичной тактики придерживается и правительство. По экспертным оценкам его долг ПФ приближается к 10 трлн. руб.

Наконец, в значительную проблему превращается сама организация пенсионного обеспечения. Сначала все пенсионные взносы перечисляются на счета центрального ПФ. Затем деньги переводятся в его региональные отделения. После этого они передаются в собесы согласно поданным ими заявкам. И уже из собесов — в отделения связи, которые и выплачивают пенсионерам их пенсию. Таким образом, в процессе сбора и распределения финансовых средств, связанных с выплатой пенсий, участвуют три ведомства — ПФ, находящийся в юрисдикции правительства, Министерство социальной защиты (местные отделения) и отделения связи. Существование такой громоздкой организации, наличие разрывов между ее отдельными этапами уменьшает эффективность работы всей системы пенсионного обеспечения, в том числе и Пенсионного фонда.