Необходимость реформированияВо всех странах система социального обеспечения далеко не идеальна. Во всех странах она непрерывно корректируется на протяжении многих десятилетий, избавляясь от присущих ей недостатков и приспосабливаясь к постоянно меняющимся <внешним> относительно системы условиям. Требования, предъявляемые к системе ее непосредственными объектами и обществом в целом, возрастают и усложняются. Совершенствование социального обеспечения происходит по линии повышения его социальной и экономической эффективности. Такая ситуация особенно характерна при глубоких общественных преобразованиях, происходящих в постсоциалистической России.

Прежняя система социального обеспечения отличалась сравнительно низким уровнем параметров, лежащих в ее основе. Это относится как к страхованию, прежде всего пенсионному, так и к вспомоществованию.

Во-первых, возраст выхода на трудовую пенсию, позволяющий получать ее в полном размере. В России он составлял и продолжает составлять 55 лет у женщин и 60 лет у мужчин. У некоторых категорий работников, занятых на особенно вредных и тяжелых производствах, возраст выхода на пенсию еще ниже. Между тем как в Нидерландах, Канаде, США, Испании и Германии он равняется 65 годам, в Австрии - 60 годам у женщин и 65 - у мужчин, Франции - 60 годам и т. д.

Во-вторых, связь величины пенсионных выплат с <выслугой лет>. Проработавшие не менее 10 лет сверх законодательно установленных получали дополнительно лишь 10% от общих размеров пенсии.

В-третьих, сама величина пенсии. Прежде всего она была фиксированной, пересматриваясь крайне редко. Фактическое замораживание размеров пенсий в условиях подавляемой инфляции, вымывания относительно дешевых продуктов и ухудшения их качества, возрастания товарного дефицита означало снижение и без того низкой реальной стоимости доходов пенсионеров. Впрочем, то же относилось и ко всем другим видам социальных пособий.

В 1991 году средний размер пенсии в России составлял 59 руб. (то есть 78,8% от официально установленного уровня бедности), в том числе у вынужденных уйти с производства по старости - 64,7 руб. (то есть 86,3% от уровня бедности), и т. д. Только пребывание в семье, материальная помощь взрослых детей, предоставление предприятиями своим бывшим работникам социальных услуг и т. п. давали возможность безбедного физического существования.

Во всех странах размер пенсий отстает от потребностей пенсионеров. Во всех странах они испытывают материальные лишения. Но уход с производства, как правило, не означает автоматического перехода в категорию бедняков. Между тем, согласно официальным данным по СССР, в середине 80-х годов из 43 млн. человек, живших в условиях бедности (го есть с доходом менее 75 руб. в месяц), 80% составляли пенсионеры.

В особенно тяжелом экономическом положении находились те, кто в силу различных причин (физические или душевные недуги, семейные обстоятельства и др.) не участвовали в общественном производстве, не были застрахованы и не имели права на получение трудовой пенсии. Размеры вспомоществования, как правило, намного ниже величины, определявшей границы бедности. Например, до 1985 года для городских жителей величина пособия по вспомоществованию в среднем составляла около 12 руб., т. е. шестую часть величины границы бедности. Сельским жителям вспомоществование выплачивалось лишь в 8 из 15 советских республиках. Его размеры (10 руб.) составляли примерно седьмую часть величины границы бедности. Тем самым вспомоществование по существу было символическим, позволяя существовать лишь на нищенском уровне, главным образом за счет приусадебного участка.

Наконец, к особенностям прежней системы социального обеспечения можно отнести и то, что обе ее части финансировались исключительно посредством налогообложения. Страховые взносы непосредственно самих работников как источник финансирования не предусматривались.

Существует мнение, высказываемое, в частности, и некоторыми правительственными функционерами, будто с началом переходного периода прежняя система социального обеспечения была полностью разрушена. Образовавшийся вакуум ничем не был заполнен. Социальная сфера потеряла управляемость и в целом деградировала.

Однако подобная точка зрения не соответствует действительности. В начале переходного периода практически все службы социального обеспечения остались в неприкосновенности и продолжали функционировать в обычном для себя режиме. Проблема заключалась в том, что ни этот режим, ни сама система и предоставлявшаяся ею помощь не соответствовали кардинально изменившимся условиям.

Прежняя система социального обеспечения не была целиком отвергнута, но и не могла оставаться в неизменном виде. Она послужила основой для формирования качественно новой системы. Этот процесс развивается не революционным, но преимущественно эволюционным путем: от совершенствования отдельных элементов прежней системы - к их постепенному пересмотру.

Формирование новой системы происходит в ходе преодоления недостатков прежней. Социальное обеспечение вступило в переходный период, уже обладая рядом существенных недостатков. Одни из них носили общий методологический характер, другие касались механизмов социального обеспечения, его форм и методов осуществления. Их нетерпимость становилась все более заметной по мере развития общественных преобразований.

Во-первых, выявление нуждающихся в прямой социальной защите практиковалось в недостаточной степени, в результате чего часть их оставалась неучтенной и соответственно вне сферы социального обеспечения.

Во-вторых, многочисленные виды пособий не были согласованы между собой, что обусловливало параллелизм отдельных звеньев социальной защиты, расточительство одновременно с общей нехваткой средств на финансирование.

В-третьих, предоставление социальной помощи нередко не увязывалось жестко с материальным положением претендующих на нее, что допускалось неопределенным или чрезмерно расширительным толкованием объектов такой помощи.

В-четвертых, функции и компетенция центральных и местных органов власти в социальной сфере не разграничивались достаточно четко, что обусловливало несогласованность их действий и ослабляло возможности в достижении общих целей.

В-пятых, применявшиеся формы социальной помощи недостаточно учитывали индивидуальные особенности объектов социального обеспечения и не отличались большим разнообразием.

Приведенный перечень <внутренних> недостатков прежней системы социального обеспечения является далеко не полным. Однако ее главный порок заключался в том, что эта система не была приспособлена к принципиально новым условиям, отчетливо проявившимся уже на начальной стадии переходного периода. К ним относятся, прежде всего, появление безработицы и увеличение ее размеров в ходе спада промышленного производства, хроническое обесценение денежных доходов, в т. ч. социальных пособий, в ходе инфляции и т. п.

Общая статичность прежней системы, ее параметры и методы социальной защиты населения приходят в противоречие с динамичностью социальных показателей, обусловленной упоминавшимися во второй главе демографическими и особенно экономическими переменами. Консерватизм системы не позволял ей быстро и адекватно реагировать на подобные перемены.

В существующих условиях немалые трудности вызывает функционирование социального обеспечения на основе принципа солидарности. Они коренятся как в социальных последствиях экономического кризиса, так и в уже приводимых демографических явлениях, увеличении количества нетрудоспособных, меняющемся соотношении между занятыми в общественном производстве и объектами социального обеспечения. Естественно, чем больше занятых относительно незанятых, тем благоприятнее финансовые возможности содержания живущих на социальные пособия.