Изменения в методахВ 1993 году наметился <новый курс> политики в области прямой социальной защиты. Основные направления трансформации ее принципов и методов содержались в упоминавшейся программе правительства <Развитие реформ и стабилизация российской экономики>. Они, в частности, предусматривали следующие изменения:

- разграничение видов социальной помощи, предоставляемой малообеспеченным слоям;

- выделение <интересов> детей, пенсионеров и инвалидов в качестве приоритетных при компенсации роста цен нуждающимся группам населения;

- осуществление постепенного перехода на заявительную форму предоставления помощи;

- увязывание предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей;

- сокращение числа социальных выплат с заменой их преимущественно пособиями по малообеспеченности, предоставляемыми семье, вне зависимости от причин ее бедности. Несмотря на их разнообразие, приведенные меры подчинены единой цели - формированию адресной системы прямой социальной защиты. Такая система основана на дифференцированном подходе к различным слоям населения, свойственном социальной политике в целом, и к различным категориям нуждающимся в непосредственной помощи, свойственном социальной защите в рыночных условиях. <Усиление адресности социальной поддержки, в первую очередь слабо защищенных групп населения с целью ограничения, а в последующие годы и сокращения масштабов бедности> рассматривается в качестве одной из главных задач и в <Основных направлениях социальной политики Правительства РФ на 1994 год>.

Трансформация прямой социальной защиты в сторону повышения ее адресности предполагает по крайней мере два момента. Во-первых, выделение из огромной и быстро возрастающей группы нуждающихся в такой защите сравнительно меньшего количества нуждающихся в особенно большой степени, так называемых <истинно> нуждающихся. Во-вторых,- переориентация выделяемых на социальную помощь средств прежде всего в пользу именно этих категорий населения. Таким образом, здесь, как и в других направлениях социальной политики, речь идет о вынужденном выборе приоритетов и предпочтений при крайней ограниченности материальных ресурсов.

Курс на адресную защиту призван прекратить равномерное <размазывание> социальных пособий тонким слоем по всем нуждающимся в ней. Такая помощь малоэффективна по своим результатам. Адресная социальная защита концентрируется на более малочисленной группе, не оставляя при этом без какой-либо поддержки остальные категории нуждающихся. Подобный подход увеличивает возможность оказания относительно более ощутимой материальной помощи за счет ее перераспределения в пользу <истинно> нуждающихся.

Выделению такой группы наилучшим образом отвечает заявительная форма предоставления помощи. Если раньше определение нуждающихся находилось исключительно в компетенции государственных органов социальной защиты населения, то теперь в этом процессе участвуют и сами нуждающиеся. Социальная помощь предоставляется на более жестких, чем прежде, условиях,- на основе просьбы - заявления потенциального получателя помощи и результатов проверки государственными органами его материального положения (т. е. проверка нуждаемости). Предоставление инициативы по включению в группу <истинно> нуждающихся самим нуждающимся облегчает в максимально возможной степени их учет. В тех случаях, когда потенциальный получатель социальной помощи по состоянию здоровья или по другим причинам не в состоянии самостоятельно обратиться в социальное учреждение с просьбой о ее предоставлении, это должны делать социальные работники.

Заявительная форма позволяет сопоставить субъективную оценку малообеспеченными степени своей нуждаемости и ее оценку государственными органами на основе объективных показателей. Такая система призвана способствовать более строгому отбору кандидатов в группу <истинно> нуждающихся.

Просьба о приоритетной помощи не означает ее автоматического предоставления, даже если речь идет о нуждающемся, принадлежащем по своим характеристикам к общепризнанной группе слабозащищенных и нетрудоспособных. Решающее значение приобретают его личные характеристики. Тем самым решение о приоритетной помощи принимается и на групповой, и на индивидуальной основе. В результате применения такой методики помощь должна стать экономически более значимой, а социальная защита - более эффективной.

Адресная зашита подразумевает жесткую увязку предоставления социальной помощи с действительным материальным положением ее потенциального получателя. Однако осуществление такой увязки вступает в противоречие с универсальным подходом, пустившим глубокие корни в системе социального обеспечения. Провозглашенный курс на адресную защиту как единственно возможный путь оказания реальной помощи в неблагоприятных условиях переходного периода на практике проводится недостаточно последовательно.

В этом смысле показательно содержание двух Указов Президента РФ: <О размерах социальных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми и другим категориям граждан> и <О совершенствовании государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей>, 1993 г.

В первом указе предусматривалась выплата ежемесячных пособий и выплат по четырем категориям получателей. Одна категория касалась работающих матерей, имеющих годичный стаж работы, а также матерей, обучающихся с отрывом от производства,- <по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет>. Другая - одиноких матерей, имеющих детей в возрасте от 6 до 16 лет. Третья - работающих матерей, не имеющих годичного стажа работы, неработающих женщин - <по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет>, а также детей в возрасте от полутора до шести лет и одиноких матерей с детьми до шести лет.

Четвертая - детей в возрасте до 16 лет, не получающих пособий и пенсий по действующей системе социального обеспечения.

Согласно второму Указу с 1994 г. вводилось единое месячное пособие на каждого ребенка взамен ранее выплачиваемых социальных пособий и компенсационных выплат. Они предоставлялись двум категориям получателей - детям в возрасте до 6 лет и в возрасте от 6 до 16 лет.

Содержание указов имеет и сходные и отличные черты. В первом предусмотрена дробность подпадающих под него категорий получателей, вызванная желанием учесть все возможные случаи оказания помощи и соответственно дифференцировать ее размеры. Величина ежемесячных выплат устанавливалась в денежной сумме (от 1250 руб. для первой категории до 500 руб. для последней). Но на практике в этом случае существует возможность <двойного счета> из-за трудностей разделения отдельных категорий. Напротив, во втором указе такая дробность фактически отсутствует. Исключение вероятности даже частичного совпадения категорий - объектов защиты сводит на нет возможность параллельной выплаты пособий.

Как и в первом, во втором Указе соблюдается обратно пропорциональная зависимость между возрастом ребенка и величиной пособий. Но во втором Указе такая величина выражена не в денежной сумме. Для первой категории она составила 70%, для второй - 60% минимального размера оплаты труда. В условиях высоких темпов инфляции выплата социальных пособий в относительных величинах представляется более надежным способом их защиты, чем в абсолютных.

С точки зрения соответствия содержания указов принципам адресной социальной защиты, существенное значение имеет выбор адекватных критериев при определении ее объема и установлении денежной величины помощи. В первом Указе в качестве основания для включения в число ее получателей использовались возраст детей, семейное и общественное (участие в производстве) положение матерей. В результате, в числе получателей оказались и работающая (получающая заработок) и неработающая мать, живущая в благополучной с материальной точки зрения или неблагополучной семье, воспитывающая ребенка в одиночку или вместе с мужем, потенциально работающим. Существовавшие различия между матерями влияли лишь на величину денежной помощи, но не на сам факт ее предоставления. Во втором случае единственным основанием для включения в число объектов защиты служит возраст детей. Тем самым при установлении получателей социальной помощи величины пособий и выплат не учитывается такой важнейший показатель как различия в материальном положении детей, матерей и их семей. Содержание указов не вполне отвечало одному из главных требований адресной социальной защиты - увязывание предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей. Практика, политика не всегда соответствуют провозглашенным правительством принципам.

Вместе с тем во втором Указе проявилась тенденция к укрупнению социальных пособий. Вместо ранее выплачиваемых 14 видов социальных пособий и компенсационных выплат на детей вводится единое ежемесячное (семейное) пособие на содержание ребенка до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений - до окончания ими обучения). Сохраняются ранее упоминавшиеся пособия - по беременности и родам, в связи с рождением ребенка, по уходу за больным ребенком и т. п.

Меры по улучшению методики оказания помощи нетрудоспособным типа вышеприведенных призваны повысить эффективность всей системы социальной защиты населения.